Produktneutrale Ausschreibung für Sicherheitstechnik

Leistungsverzeichnis und Vergabeunterlagen für Sicherheitstechnik auf dem Schreibtisch einer Vergabestelle, daneben Formular mit Bewertungskriterien

Wichtige Erkenntnisse

Gemäß § 31 Abs. 6 VgV sind Verweise auf bestimmte Produkte nur ausnahmsweise zulässig und stets mit dem Zusatz 'oder gleichwertig' zu versehen.
Gemäß BayObLG (25.03.2021) ist eine produktspezifische Ausschreibung nur mit objektiven, dokumentierten, auftragsbezogenen Gründen zulässig.
Laut Vergabekammer des Bundes (Beschluss vom 07.08.2024) ist eine verdeckte produktspezifische Ausschreibung unzulässig.
Neutrale Leistungspositionen beschreiben Schutzziele, Sicherungsbereiche und Normen wie DIN EN 60839-11-1 oder VdS 2095 statt Produktnamen.
Der Zusatz 'oder gleichwertig' entbindet nicht von der Pflicht, alle Anforderungen objektiv überprüfbar zu formulieren.

Warum produktneutral ausgeschrieben werden muss

Das Vergaberecht verpflichtet öffentliche Auftraggeber, Leistungen im Wettbewerb und in transparenten Verfahren zu beschaffen und dabei alle Teilnehmenden gleich zu behandeln. Dieser Wettbewerbsgrundsatz folgt aus § 97 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB). Für die Leistungsbeschreibung konkretisiert ihn § 31 Abs. 1 der Vergabeverordnung (VgV): Sie ist so zu fassen, dass sie allen Unternehmen den gleichen Zugang zum Vergabeverfahren gewährt und die Öffnung des Beschaffungsmarkts für den Wettbewerb nicht in ungerechtfertigter Weise behindert.

Aus beiden Vorschriften folgt das Gebot der produktneutralen Ausschreibung: Der Beschaffungsbedarf ist grundsätzlich ohne Nennung eines bestimmten Herstellers oder Produkts zu beschreiben, sodass alle Bieter ein klares Bild vom Auftragsgegenstand erhalten und vergleichbare Angebote erwarten lassen. Die Senatorin für Wirtschaft, Häfen und Transformation in Bremen fasst die Praxisregel so zusammen: Von diesem Grundsatz darf nur in Ausnahmefällen abgewichen werden.^[1]

Wettbewerb: Die Leistungsbeschreibung gibt vielfältigen technischen Lösungsmöglichkeiten Raum, statt ein Fabrikat vorzuzeichnen.
Gleichbehandlung: Alle Unternehmen erhalten denselben Zugang zum Verfahren, ohne dass bestimmte Produkte begünstigt oder ausgeschlossen werden.
Transparenz: Der Auftragsgegenstand ist so genau beschrieben, dass vergleichbare Angebote entstehen und der Zuschlag nachvollziehbar vergeben werden kann.

Für die Vergabestelle ist Produktneutralität kein Formaldetail. Ein Verstoß gegen das Gebot ist mit einer Rüge angreifbar und kann das Verfahren verzögern oder im Nachprüfungsverfahren zur Aufhebung führen. Wer Sicherheitstechnik vergibt, trägt dieses Risiko besonders häufig, weil die Materie technisch komplex ist und Fabrikatsbezüge sich leicht unbemerkt in ein Leistungsverzeichnis einschleichen. Wie das geschieht und wie Sie es vermeiden, zeigt der folgende Ablauf.

Wo Sicherheitstechnik faktisch fabrikatsgebunden wird

In der Sicherheitstechnik entsteht eine Fabrikatsbindung selten durch die offene Nennung eines Herstellers. Sie entsteht faktisch, etwa durch Bestandssysteme, Protokolle und proprietäre Schnittstellen. Drei Konstellationen sind in der Praxis besonders verbreitet:

Bestandssysteme und Erweiterungen: Eine bestehende Zutrittskontrollanlage oder Videoüberwachungsanlage soll erweitert werden. Wer das Leistungsverzeichnis an den technischen Daten des Bestandssystems ausrichtet, schreibt faktisch nur Produkte dieses Herstellers aus.
Herstellerspezifische Protokolle und proprietäre Schnittstellen: Sollen Einbruchmeldeanlagen, Videoüberwachung oder Zutrittskontrolle an ein übergeordnetes Gefahrenmanagementsystem (PSIM) oder eine Leitstelle angebunden werden, entscheidet die Schnittstellenfrage darüber, welche Bieter überhaupt liefern können.
Verdeckte Vorgaben über Parameterkataloge: Wer die Prospektangaben eines Referenzprodukts als Anforderungskatalog übernimmt, erreicht dasselbe Ergebnis wie eine offene Fabrikatsnennung, ohne einen Hersteller zu benennen.

Das Bremen-Themenblatt nennt genau diese Konfliktlage: Bei der Ausschreibung von Verkabelung, Leitungsanschlüssen und Automation haustechnischer Anlagen wurde ein bei Alternativprodukten entstehendes Schnittstellenrisiko als sachbezogener Grund anerkannt. Das zeigt beides: Das Risiko ist real, und es ist begründungsfähig, aber es ist nicht automatisch ein Freibrief.^[1]

Der technische Ausweg aus der Herstellerabhängigkeit liegt in neutralen, frei verfügbaren Schnittstellen wie BACnet oder OPC. Über solche Schnittstellen lassen sich herstellerspezifische Anlagen in ein übergeordnetes Gefahrenmanagementsystem integrieren, auch standort- und länderübergreifend. Wer die Schnittstellenanforderung von Beginn an produktneutral formuliert, entkoppelt die Beschaffung vom Bestandshersteller und hält den Wettbewerb offen. Die Fachplanung für Gefahrenmanagementsysteme (PSIM) & Leitstellen setzt an genau dieser Stelle an: bei der Konzepterstellung, Systemauswahl und Ausschreibung auf neutralen Schnittstellen.

Schutzziele und Leistungsmerkmale statt Produktnamen

Eine produktneutrale Leistungsbeschreibung ist Handwerk, das vor dem Leistungsverzeichnis beginnt. Der methodische Weg führt über die Ist-Aufnahme der bestehenden Anlagen und Abläufe, die Bedarfsanalyse und die Sollkonzeption. Erst auf dieser Grundlage entsteht ein Leistungsverzeichnis, das Schutzziele beschreibt statt Fabrikate. In Workshops werden Gefährdungen analysiert, Schutzziele definiert und Schutzzonenkonzepte mit Maßnahmenkatalogen entwickelt; das Ergebnis ist ein mehrseitiges Soll-Konzept als Entscheidungsgrundlage. Wie eine solche Analyse bis zum prüfbaren Anforderungsprofil abläuft, beschreibt unsere Leistung Sicherheitskonzepte & Gefährdungsanalysen.

Rechtlich trägt diese Vorgehensweise § 31 Abs. 2 VgV: Danach sind die Merkmale des Auftragsgegenstands in Form von Leistungs- oder Funktionsanforderungen oder einer Beschreibung der zu lösenden Aufgabe zu beschreiben, so genau wie möglich, sodass sie ein klares Bild vom Auftragsgegenstand vermitteln und hinreichend vergleichbare Angebote erwarten lassen. Alternativ oder kombiniert ist auf technische Anforderungen in der vorgeschriebenen Rangfolge Bezug zu nehmen, also zunächst auf nationale Normen, mit denen europäische Normen umgesetzt werden.

Ist-Aufnahme: Bestehende Anlagen, Schnittstellen, Nutzungsprofile und Verträge erfassen.
Bedarfsanalyse: Zu schützende Bereiche, Personengruppen, Zutrittsberechtigungen und Integrationsanforderungen systematisch ermitteln.
Sollkonzeption: Schutzziele, Überwachungsarten und Systemanforderungen als Anforderungsprofil festlegen.
Leistungsverzeichnis: Jede Position über Leistungs- und Funktionsanforderungen sowie Normbezüge formulieren, jede Normreferenz mit dem Zusatz 'oder gleichwertig' versehen.

Der Normbezug ist die präziseste Beschreibungsbasis, die das Vergaberecht kennt: Normen wie DIN EN 60839-11-1 für Zutrittskontrollanlagen, VdS-Richtlinien oder die Normenreihe DIN VDE 0833 für Gefahrenmeldeanlagen beschreiben Anforderungen prüfbar, ohne ein Produkt zu benennen. Wichtig ist die Konsequenz aus § 31 Abs. 2 VgV: Jede Bezugnahme auf technische Anforderungen nach der dort vorgeschriebenen Rangfolge ist mit dem Zusatz 'oder gleichwertig' zu versehen.^[2] Wie sich dieser Grundsatz für Zutrittskontrollsysteme in eine vollständige Ausschreibung übersetzen lässt, beschreibt unser Fachbeitrag zur Ausschreibung für Zutrittskontrolle.^[3]

Ein Beispiel macht den Unterschied zwischen Anforderungsprofil und Produktdatenblatt sichtbar. Die Konzeption und Detailplanung einer Einbruchmeldeanlage richtet sich nach den Sicherheitsbedürfnissen des jeweiligen Objekts: nach den vom Auftraggeber festgestellten Anforderungen, den Auflagen des Versicherers und den Voraussetzungen für die Polizeiaufschaltung. Grundlage sind die einschlägigen DIN- und VdS-Vorschriften, von der kleinen Anlage mit einem Sicherungsbereich bis zum liegenschaftsübergreifenden Sicherheitsnetzwerk.^[4]

Eine fabrikatsneutrale Leistungsposition beschreibt daher zunächst das Anforderungsprofil: Anzahl und Lage der Sicherungsbereiche, die geforderte Überwachungsart, die Widerstandsklassen des Objektschutzes, die Anforderungen der Polizeiaufschaltung sowie die Versichererauflagen. Darauf folgen die prüfbaren Normbezüge aus der DIN- und VdS-Reihe. Vorab definierte Gleichwertigkeitskriterien vervollständigen die Position: Sie legen fest, welche Nachweise ein Alternativprodukt erbringen muss, damit die Vergabestelle es als gleichwertig anerkennt.^[1]

Fabrikatsbezogene Position	Produktneutrale Position
Zentrale des Fabrikats X, Modell Y	Brandmelde- bzw. Einbruchmeldezentrale nach DIN VDE 0833 mit Übertragungseinrichtung für die Polizeiaufschaltung, oder gleichwertig
Melder des Typs Z gemäß Datenblatt	Melder nach den einschlägigen DIN-EN-Produktnormen, geeignet für die festgelegte Überwachungsart und den Sicherungsbereich, oder gleichwertig
Anbindung an das Bestandssystem des Herstellers A	Anbindung über eine dokumentierte, frei verfügbare Schnittstelle (z. B. BACnet oder OPC) an das übergeordnete Gefahrenmanagementsystem, oder gleichwertig

Der Zusatz 'oder gleichwertig' ist dabei kein Anhängsel, sondern Teil der Beschreibungslogik: Er signalisiert den Bietern, dass die Vergabestelle Alternativprodukte ernsthaft prüft und anerkennt, wenn sie die definierten Leistungsmerkmale nachweisen. Damit er im Streitfall trägt, müssen die Gleichwertigkeitskriterien vorab klar definiert sein. Einen Leitfaden für die gesamte Ausschreibung von Einbruchmeldeanlagen finden Sie in unserem Fachbeitrag zur EMA-Ausschreibung; für Brandmeldeanlagen gilt dasselbe Vorgehen nach DIN 14675 und VdS 2095, wie unser Fachbeitrag zur Ausschreibung für Brandmeldeanlagen^[5] zeigt.

Wann die Ausnahme trägt

Fabrikatsbindung ist nicht in jedem Fall unzulässig, aber sie ist immer begründungs- und dokumentationspflichtig. § 31 Abs. 6 VgV untersagt Verweise auf eine bestimmte Produktion oder Herkunft, auf ein besonderes Verfahren, das die Erzeugnisse oder Dienstleistungen eines bestimmten Unternehmens kennzeichnet, oder auf gewerbliche Schutzrechte, Typen oder einen bestimmten Ursprung, wenn dadurch bestimmte Unternehmen oder Produkte begünstigt oder ausgeschlossen werden. Solche Verweise sind ausnahmsweise zulässig, wenn der Auftragsgegenstand sie rechtfertigt oder wenn der Auftragsgegenstand anderenfalls nicht hinreichend genau und allgemein verständlich beschrieben werden kann; in beiden Fällen sind sie mit dem Zusatz 'oder gleichwertig' zu versehen.^[2]

Die Rechtsprechung präzisiert die Voraussetzungen. Der Bayerische Oberste Gerichtshof hat in einem Beschluss vom 25.03.2021 (Verg 4/21) entschieden, dass eine produktspezifische Ausschreibung zulässig ist, wenn objektive und auftragsbezogene Gründe dafür bestehen und der Auftraggeber diese konkret benennt. Der öffentlichen Auftraggeberin steht bei der Einschätzung, ob die Vorgabe eines bestimmten Herstellers gerechtfertigt ist, ein Beurteilungsspielraum zu. Die Entscheidung muss jedoch nachvollziehbar begründet und dokumentiert sein.^[6]

Objektive, auftragsbezogene Gründe: Technische, wirtschaftliche oder sicherheitsbezogene Aspekte, die tatsächlich vorliegen und nicht willkürlich herangezogen werden.
Anerkannte Fallgruppen: Nach dem Bremen-Themenblatt wurden unter anderem die Erweiterung eines Bestands um dasselbe Produkt sowie ein bei Alternativprodukten entstehendes Schnittstellenrisiko als sachbezogene Gründe anerkannt.^[1]
Abwägung: Das Ermessen ist auszuüben, auch die langfristigen Kosten einer einmaligen produktneutralen Ausschreibung sind einzubeziehen.
Dokumentation: Die Gründe sind vor der Verfahrenseinleitung im Vergabevermerk festzuhalten. Eine Nachholung im Nachprüfungsverfahren ist nicht möglich; die fehlende Dokumentation begründet die Vermutung, dass keine Abwägung stattgefunden hat.^[1]

Für die Praxis folgt daraus eine klare Reihenfolge: Prüfen Sie zunächst, ob und wie Sie die Leistung ohne Leitfabrikat beschreiben könnten. Nur wenn dies mit unverhältnismäßigen Schwierigkeiten verbunden wäre, dürfen Sie ein Fabrikat vorgeben, und nur mit dokumentierter Begründung. Mit steigendem Auftragswert wächst dabei der Anspruch an Sorgfalt und Dokumentation der Abwägung.

Angebotsprüfung: woran man Umgehungen erkennt

Produktneutralität endet nicht bei der Leistungsbeschreibung. In der Angebotsprüfung zeigt sich, ob die Ausschreibung tatsächlich offen war oder ob sie ein Leitfabrikat nur verdeckt hat. Die Vergabekammer des Bundes hat in ihrem Beschluss vom 07.08.2024 (VK 2-63/24) eine Ausschreibung für unzulässig produktspezifisch erklärt, in der die Vergabestelle die Produktdatenblätter eines Herstellers exakt übernommen und Maximalwerte vorgegeben hatte, die faktisch ausschließlich die referenzierten Produkte einhielten.^[7] Maßstab ist nicht, welches Produkt die Vergabestelle für vorzugswürdig hält, sondern ob der Auftragsgegenstand ohne den Verweis nicht hinreichend genau beschrieben werden kann.

Exakt übernommene Produktdatenblätter: Werbeaussagen, Maße und Gewichte eines Referenzprodukts als Anforderungskatalog deuten auf ein verdecktes Leitfabrikat hin.
Maximalwerte, die nur ein Produkt erfüllt: Eng gefasste Grenzwerte führen faktisch zum Ausschluss aller Alternativangebote, auch wenn kein Hersteller benannt ist.
Zusatz ohne Substanz: Der Zusatz 'oder gleichwertig' entbindet nicht von der Pflicht, alle Anforderungen objektiv überprüfbar zu formulieren.^[7]
Niedrige Gewichtung von Alternativen: Wer Nebenangebote zulässt, sie aber ohne auftrags- oder sachbezogenen Grund niedriger gewichtet, verstößt ebenfalls gegen das Produktneutralitätsgebot.^[1]

Die Gegenmaßnahme liegt in einer nachvollziehbaren Bewertungsmatrix: Sie definiert vorab, welche Nachweise ein Gleichwertigkeitsbeleg erbringen muss und wie Nebenangebote bewertet werden. Sind enge technische Parameter zwingend erforderlich, empfiehlt die Praxis, diese als qualitative Zuschlagskriterien statt als zwingende Ausschlusskriterien auszugestalten; genau dies hat die Vergabekammer in der genannten Entscheidung vermisst.^[7] Für die fachliche Prüfung sicherheitstechnischer Angebote fehlt vielen Vergabestellen die eigene Fachkapazität; hier setzt die unabhängige Fachplanung an.

Unabhängige Fachplanung ist ein verlässlicher Weg zu einer produktneutralen Ausschreibung: ein Planungs- und Beratungsunternehmen für Sicherheits-, Kommunikations- und Informationstechnik, das seit 1992 am Markt und stets hersteller- und dienstleisterneutral tätig ist. Wir verkaufen keine Produkte, installieren keine Anlagen und unterhalten keine Verbindungen zu Herstellern oder Errichtern. Unsere Empfehlung basiert allein auf Ihren Anforderungen, und durch die herstellerneutrale Ausschreibung erzielen wir Wettbewerb und vergleichbare Angebote.^[8]

Für öffentliche Auftraggeber umfasst unsere Leistung die Erstellung vergaberechtssicherer, produktneutraler Leistungsbeschreibungen, die Aufsetzung nachvollziehbarer Bewertungsmatrizen und die fachliche Prüfung eingehender Angebote. Wir begleiten Einbruchmeldeanlagen, Videoüberwachung und Zutrittskontrolle von der Ist-Aufnahme über die Sollkonzeption, Ausschreibung und Vergabe bis zur Abnahme, auf Wunsch mit anschließender Objektüberwachung. Was wir für Ihr Leistungsverzeichnis konkret tun, beschreibt die Seite Einbruchmeldeanlagen, Videoüberwachung & Zutrittskontrolle: EMA-Konzeption und Detailplanung nach DIN- und VdS-Vorschriften inklusive der Anforderungen für die Polizeiaufschaltung, Videoüberwachungsanlagen sowie Zutrittskontroll-, Zeiterfassungs- und Schließanlagen inklusive Identmedien, dazu die neutrale Modernisierung und Optimierung von Bestandsanlagen.^[4]

Kontaktieren Sie uns für ein unverbindliches Erstgespräch. PLANATEL® – Unabhängige Planung und Beratung seit 1992. Tel: 040 / 23 73 02-30 | E-Mail: info@planatel.de

Häufig gestellte Fragen

Ist die produktspezifische Ausschreibung erlaubt?

Grundsätzlich nein. Gemäß § 31 Abs. 6 VgV darf in der Leistungsbeschreibung nicht auf bestimmte Produkte oder Verfahren verwiesen werden, wenn dadurch Unternehmen begünstigt oder ausgeschlossen werden. Ausnahmsweise zulässig ist ein Verweis nur, wenn der Auftragsgegenstand ihn rechtfertigt oder die Leistung sonst nicht hinreichend genau und allgemein verständlich beschrieben werden kann; in diesem Fall ist der Zusatz 'oder gleichwertig' zwingend. Das BayObLG (Beschluss vom 25.03.2021) verlangt dafür objektive, auftragsbezogene und dokumentierte Gründe.

Was sind die fünf Grundsätze der Vergabe?

Gemäß § 97 GWB werden öffentliche Aufträge im Wettbewerb und im Wege transparenter Verfahren vergeben. Daraus ableitbar sind die Grundsätze Wettbewerb, Transparenz, Gleichbehandlung der Teilnehmer, Wirtschaftlichkeit und Verhältnismäßigkeit. Das Gebot der produktneutralen Ausschreibung folgt unmittelbar aus dem Wettbewerbs- und dem Gleichbehandlungsgrundsatz.

Was ist eine verdeckte produktspezifische Ausschreibung?

Eine verdeckte produktspezifische Ausschreibung liegt vor, wenn die Leistungsbeschreibung formal neutral wirkt, durch die Vielzahl oder Schärfe der Vorgaben aber faktisch nur ein Produkt eines Herstellers erfüllen kann. Die Vergabekammer des Bundes (Beschluss vom 07.08.2024, VK 2-63/24) hat dies bejaht, weil die Vergabestelle die Produktdatenblätter eines Herstellers exakt übernommen hatte und Maximalwerte nur die referenzierten Produkte einhielten.

Entbindet der Zusatz 'oder gleichwertig' von der Produktneutralität?

Nein. Der Zusatz 'oder gleichwertig' heilt eine unzulässige Fabrikatsvorgabe nicht. Alle Anforderungen müssen unabhängig davon objektiv überprüfbar formuliert sein, und die Vergabestelle muss gleichwertige Alternativprodukte ernsthaft prüfen. Für die Gleichwertigkeitsprüfung sollten die Leistungsmerkmale, die ein Alternativprodukt aufweisen muss, vorab klar definiert und geeignete Nachweise gefordert werden.

Wie formuliere ich eine produktneutrale Leistungsposition für eine Einbruchmeldeanlage oder Brandmeldeanlage?

Beschreiben Sie das Anforderungsprofil statt des Produkts: Sicherungsbereiche, Überwachungsart und Widerstandsklassen, die Anforderungen der Polizeiaufschaltung sowie Versichererauflagen. Als Beschreibungsbasis dienen die einschlägigen DIN- und VdS-Vorschriften, deren Bezug mit dem Zusatz 'oder gleichwertig' zu versehen ist. Eine unabhängige Fachplanung für Einbruchmeldeanlagen, Videoüberwachung und Zutrittskontrolle überführt diese Anforderungen in ein prüfbares Leistungsverzeichnis.

Müssen Ausnahmen von der Produktneutralität dokumentiert werden?

Ja. Die auftrags- und sachbezogenen Gründe für eine produktspezifische Ausschreibung sind vor der Verfahrenseinleitung im Vergabevermerk dezidiert und nachvollziehbar zu dokumentieren. Eine fehlende Dokumentation begründet die Vermutung, dass keine Abwägung stattgefunden hat, und kann im Nachprüfungsverfahren nicht nachgeholt werden.